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Figlio di Andrea. Nacque il 15 gennaio 1860 a Colda, frazione di Sondrio, terzo di sette fratelli. Grazie alle sue notevoli capacità e alla sua grande forza di volontà poté proseguire gli studi, nonostante le difficoltà economiche in cui versava la famiglia. Si iscrisse al Liceo Ginnasio “G. Piazzi” di Sondrio e quindi alla facoltà di Lettere e Filosofia dell’Università di Pavia, allievo di Carlo Cantoni. Laureatosi nel 1883, insegnò prima al liceo di Fano e successivamente in quello di Sondrio. Tra il 1887 e il 1888, insieme alla moglie Elisa Paini, trascorse un anno a Lipsia, dove nella locale università si accostò agli studi pedagogici herbartiani grazie a una borsa di studio offertagli dalla Fondazione Collegio Ghislieri. Tornato in Italia, nel 1889 fu nominato docente di Storia della filosofia all’Università di Pavia e nel 1902 ottenne il trasferimento all’Università “La Sapienza” di Roma, dove gli fu assegnata la cattedra di Pedagogia. Fortemente anti-idealistico, il suo pensiero pedagogico si intrecciò strettamente con la sua attività di insegnamento e col suo impegno sociale e politico, terreni sui quali lo studioso verificava le proprie teorie e dai quali traeva elementi di approfondimento e di messa a punto teorica. Nel 1895 fu eletto deputato nelle file del partito radicale, carica nella quale fu riconfermato fino al 1919, quando fu nominato Senatore del Regno. Nel suo ruolo di Parlamentare fu sempre molto attento ad alcuni fondamentali problemi della propria terra d’origine: il rimboschimento, la pastorizia, la questione doganale, l'allevamento bovino, la viabilità, l’edilizia scolastica e l’associazionismo dei contadini. Il suo impegno politico a livello locale si esplicò anche a Pavia, dove nel giugno 1899 fu eletto al Consiglio comunale; come Assessore alla Pubblica Istruzione nel 1900 istituì la refezione scolastica. Attento sostenitore della necessità di migliorare le condizioni economiche e la preparazione culturale degli insegnanti elementari, nel 1901 contribuì alla nascita dell’Unione Magistrale Nazionale e nel 1904 fondò la Scuola Pedagogica, a cui seguì nel 1907 la “Rivista Pedagogica”, periodico che diresse quasi ininterrottamente con la preziosa e instancabile collaborazione della moglie. Dopo essere stato Sottosegretario alla Pubblica Istruzione (1906), nel 1910 fu chiamato da Luigi Luzzatti a sostituire Edoardo Dàneo come di Ministro dello stesso dicastero, ruolo che mantenne fino al 1914 anche sotto il governo di Giovanni Giolitti. Insieme a Dàneo, nel 1911, firmò l’importante riforma scolastica che prevedeva la statalizzazione delle scuole elementari nei comuni non capoluogo di provincia e poneva così le basi per un moderno sistema di istruzione, dando un impulso decisivo all’attuazione dell’obbligo scolastico e alla lotta all’analfabetismo. Nel ’19, in qualità di Commissario generale civile per la Venezia Tridentina, ebbe il difficile compito di gestire e accompagnare il delicato processo di integrazione delle popolazioni dell’Alto Adige all’indomani della Grande Guerra. Destituito dall’incarico con l'avvento del Fascismo, si oppose al regime e lasciò le cariche politiche per dedicarsi esclusivamente alla ricerca e all’attività accademica, che terminò nel 1935 quando fu collocato a riposo per raggiunti limiti di età. Morì a Roma il 15 febbraio 1939.
Tra le sue opere si ricordano Lo scetticismo degli Accademici (1889-1893), La pedagogia di G.F. Herbart (1900), Dizionario illustrato di pedagogia (1892-1903), curato insieme ad Antonio Martinazzoli, Alfonso Testa e i primordi del kantismo in Italia (1913), oltre a numerosissimi articoli di filosofia e pedagogia.